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财政部放大招，叫停非规范化PPP项目 ——财办金〔2017〕92号文评析

发布时间：2018/9/27 　访问人数：3748次

        1月16日，财政部网站发布堪称重磅级别《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），在PPPer中引起强烈反响。虽然很多方面提出众多的观点和意见，但王老先生看来，对坚持规范化操作的各方来说，这一通知绝对是重大利好政策！

        通知出台的背景分析，通知的核心内容有哪些，贯彻通知面临哪些问题及如何处理，是本篇小文试图解析的三个主要方面。

一、《通知》出台的背景

        通知的发布看似突然，其实一直是国家对PPP规范操作一贯的要求，只是PPP涉及的有关各方为了短期利益，没有严格按照相关规定执行罢了。

        让我们梳理一下这几年相关的政策及领导讲话要求。

        2014年财金〔2014〕76号《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确指出，一方面要积极稳妥做好项目示范工作，一方面要切实有效履行财政管理职能加强管理。

        2014年财金〔2014〕113号《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》通知中就明确，指南本身就是为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程而颁布。

        2016-10-20财金〔2016〕92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知指出，加强政府和社会资本合作项目财政管理，规范财政部门履职行为。

        2016年财金〔2016〕91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》提出，规范推进项目实施，落实示范项目责任制，建立对口联系和跟踪管理机制，确保示范项目实施质量。

        2016年财金〔2016〕90号《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》更加明确：着力规范推进项目实施。各级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP项目实施方案，确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

        2017年财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》要求规范政府与社会资本方的合作行为，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，地方政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

        2017年8月1日财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中指出，要严防PPP推进中的“四化”问题，在实施中把握“四线”。

        2017年11月1日，第三届中国PPP融资论坛上，史耀斌再次强调，要严抓规范严监管控风险，促进PPP事业可持续发展。

        财政部金融司司长王毅在论坛上进一步提出PPP发展下一阶段的几个重要抓手，其中包括要对现有PPP项目进行清理管理。

        从以上政策梳理可以看出，规范操作PPP是一直以来的要求，但是面对现实中出现的各种问题，促使财政部下决心出台新文件，着力抓好相关要求的落实。

二、《通知》的核心内容

（一）总体要求中，强调文件出台的初衷和意义，进一步明确入库项目的分类，提出了严格管理的总体要求

        《通知》明确，出台这一文件，是为进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，是为及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。

        《通知》规定，处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单；处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库。结合项目五个阶段的划分及工作步骤，笔者认为这一分类的重要意义在于，未经初步方案编制、做出物有所值评价和财政承受能力论证的项目，不再属于正式的PPP入库项目。

        《通知》强调，项目入库必须符合各级财政部门的入库标准和管理要求，项目库采取常态化管理机制。

（二）新项目明确入库的原则和负面清单

        《通知》强调新项目入库审核时，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目。这句话，明确了新项目政策支持的方向。

         《通知》更是明确了入库项目的负面清单，包括：

1.永久不能入库项目

        包括不属于公共服务领域、涉及国家安全或重大公共利益、无运营内容等不适宜采用PPP模式实施的情形。

2.手续不完善的项目

        主要之前期准备工作不到位的项目：包括新建改扩建未立项审批项目、存量未办理相关审批评估手续项目、未通过物有所值评价和财政承受能力论证项目。

        这类项目可以理解为，完善相关手续后项目才能入库，但是需要强调的是最后一种情况：

        依据113号文件规定，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

3.固化支出责任的项目

        主要是未建立按效付费机制的项目，包括政府付费义务未与项目产出绩效相挂钩、付费义务在合作期内未连续平滑支付、项目建设成本不参与绩效考核或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%项目。

        这一点在目前的实施方案中大量存在，需要引起相关各方的注意。

（三）明确已入库项目清退清单

1. 不执行两个《指引》的项目

        通知强调，清退采购阶段未按规定开展“两个论证”及评价方法及程序不符合规定项目。这条规定实际上是对《财政支付能力评价指引》和《物有所值评价指引》落实的督导，两个《指引》发布后未严格落实的予以清退。

2.僵尸项目、超限项目、主动退出项目

        入库之日起一年内无任何实质性进展的项目，往往被业界成为僵尸项目，已无继续留库的价值；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的，明显超过财承能力无法实施；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的，也同样不再勉为其难。

3.运作不规范项目

        包括社会资本主体不合格、BT模式、不公平采购、融资不到位、资本金不到位五种类型。

4.构成违法违规举债担保项目

        这一条是对“假PPP”得统一处理，包括正式对回购承诺、兜底条款、固定回报、违规担保、违规举债的行为说不。

        实际上，这也是目前为止，财政对相关行为名词最全的一次解释。

5.信息未公开项目

        这一条是对财金[2017]1号关于印发《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知落实规定，有关的要求在暂行办法早已明确规定。

（四）通知的落实

        《通知》划分了责任主体、明确工作机制及完成时间、违规处罚措施。

        通知明确，财政部PPP中心负责财政部PPP示范项目清理，各省级财政部门负责区域项目库管理。

《通知》要求，2018年3月31日前各省完成本地区项目管理库集中清理工作，30日内逾期未完成整改或整改不到位将暂停该地区新项目入库。

三、贯彻《通知》面临的问题及处理

        由于种种原因，目前贯彻《通知》，面临诸多实际问题，无论政府主管部门，还是社会资本，以及各个中介机构，都较为关心其中涉及的问题，非全面的总结一下，问题和处理建议如下：

（一）入库标准及管理文件亟待制订

        目前看，虽然财政部多项文件都会PPP入库项目提出了要求，但是一个完整、明晰、操作性强的《PPP项目入库标准及管理办法》尚未出台，很有必要结合《通知》的精神和规定，由财政部或者各省级财政部门出台办法，给各级政府部门、社会资本以及中介机构提供明确的政策依据，避免对各项标准产生不同的理解。

        通过标准的出台，使得尚未入库的新项目有规可依。

（二）清库项目后续处理措施需要出台

        从目前的规定看，只规定了对入库项目清理出库的清单，但是，政府部门尤其是社会资本最为关心关注的，是清理出库的项目如何处理的问题。

        事实上，清理出库意味着不被确认为PPP项目，但是经历了招采等环节，社会资本和政府已经形成了事实上的合同关系，公平角度看，必须对这类项目给个明确的说法。从目前的规定看，较为贴近是对43号文对相应的规定。

        参考43号文关于妥善处理存量债务的相关条款规定，应该分类予以合理处理，相关规定引用如下：

        地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

        对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。

        对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。

        地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

        参照以上规定，财政部应该出台相应的细化规定，避免给政府和社会资本带来法律纠纷。

（三）《通知》责任落实需要细化

        《通知》要求，2018年3月31日前各省完成本地区项目管理库集中清理工作，30日内逾期未完成整改或整改不到位将暂停该地区新项目入库。

        财金[2015]166号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》规定：未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任。

        从此看出，相关的责任追求仅仅停留在对单位的处理上。事实上，对PPP不规范操作形成的原因，应该划分政府部门、中介机构、社会资本等不同原因，分清单位、个人不同层面，赋予不同的责任，并规定责任追究相关的程序等。